人力资源和社会保障事业发展

“十二五”规划纲要

    人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制，主要阐明“十二五”时期人力资源和社会保障事业发展的总体思路、发展目标、主要任务和重大政策措施，是未来五年人力资源和社会保障工作的重要指导性文件。

第一章  民生为本人才优先  开创事业发展新局面

第一节  发展环境

    “十一五”时期是我国发展史上极不平凡的五年，也是人力资源和社会保障事业迈出重要步伐、取得突出成绩的五年。五年来，面对国内外环境复杂多变、国际金融危机巨大冲击、汶川特大地震等重大自然灾害多发频发等重大挑战，人力资源社会保障部门坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，迎难而上，努力拼搏，全面完成了“十一五”时期各项任务。积极就业政策体系更加完善，就业规模持续扩大，就业局势保持稳定。覆盖城乡居民的社会保障体系框架初步形成，社会保障制度建设实现重大突破，社会保险待遇水平大幅提高。人才资源总量不断增长，人才队伍素质明显提高，为经济社会发展提供了有力的人才和智力支持。公务员制度不断完善、队伍建设不断加强，事业单位人事制度改革稳步推进，军队转业干部安置任务圆满完成。工资收入分配制度改革取得阶段性成果，职工工资水平稳步提高。劳动关系协调机制、劳动争议调处机制和劳动保障监察执法机制逐步完善，劳动关系总体保持和谐稳定。“十一五”时期人力资源和社会保障事业的快速发展，为保障和改善民生、维护改革发展稳定大局做出了重要贡献，也为今后事业发展奠定了坚实基础。

    “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，人力资源和社会保障事业面临着新的发展机遇和一系列有利条件。党中央、国务院高度重视保障和改善民生，大力实施人才强国战略和就业优先战略，将人力资源和社会保障事业摆在经济社会发展更加突出的位置，为事业发展提供了坚强保证。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，为事业发展创造了良好环境。我国经济继续保持平稳较快发展，加快转变经济发展方式，坚持扩大内需特别是消费需求的战略，为事业发展提供了强大动力。人力资源和社会保障法律制度体系逐步健全，应对危机和复杂局面的体制机制初步形成，为事业发展打下了坚实基础。

    同时必须清醒地看到，“十二五”时期，人力资源和社会保障事业发展仍面临着诸多挑战。从国际看，国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，各种形式的保护主义抬头，我国发展的外部环境更趋复杂。从国内看，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。从事业发展自身看，也还面临许多深层次矛盾和突出问题。主要表现在：就业形势更加复杂，就业总量压力和结构性矛盾并存，高校毕业生等重点群体就业问题依然十分突出；社会保障体系在体现公平性、适应流动性、保证可持续性等方面均有待加强；人才队伍建设与更好实施人才强国战略的要求还不相适应，高层次创新型人才成长发展机制尚不健全；充满生机活力的选人用人机制和科学的评价机制尚未形成；职工工资正常增长机制和支付保障机制还不完善，工资收入分配差距较大；劳动关系协调机制、纠纷调处机制和劳动监察执法机制还不完善，劳动关系领域进入矛盾多发期；人力资源和社会保障公共服务能力比较薄弱，难以满足人民群众日益增长的公共服务需求。我们必须深刻认识“十二五”时期人力资源和社会保障事业面临的新形势新任务新要求，紧紧抓住机遇，积极应对挑战，加快解决突出矛盾和问题，开创人力资源和社会保障事业发展新局面。

第二节  指导思想

    高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应加快转变经济发展方式的新要求，顺应城乡人民过上更好生活的新期待，坚持以民生为本、人才优先为主线，实施就业优先战略和人才强国战略，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，深化机关事业单位人事制度改革，合理调整工资收入分配关系，构建和谐劳动关系，提升基本公共服务能力，努力实现人力资源和社会保障事业全面协调可持续发展。基本要求是：

    ──坚持服务大局。紧紧围绕党和国家中心工作和改革发展稳定大局，坚决贯彻落实中央决策部署，适应加快转变经济发展方式的要求，坚持强化政府责任和培育完善市场机制相结合，进一步健全和完善政策法规体系，为促进经济平稳较快发展、社会和谐稳定、人民生活改善做出积极贡献。

    ──坚持以人为本。把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的就业、社会保障、收入分配等利益问题，使广大人民群众共享改革发展成果。牢固树立人才优先的理念，尊重人才成长规律，完善人才工作体制机制，促进人的全面发展。

    ──坚持改革创新。进一步解放思想，深化对人力资源和社会保障事业发展规律的认识，创新思维观念、体制机制、管理方式方法。充分考虑各方面的承受能力和可能产生的影响，把握好改革的力度、时机、节奏，坚定不移地推进改革创新。

    ──坚持统筹协调。从我国基本国情出发，与国民经济和社会发展相适应，统筹城乡就业和社会保障政策，统筹区域人力资源和社会保障事业发展，统筹企业、机关、事业单位人力资源和社会保障政策，统筹以高层次和高技能人才为重点的各类人才队伍建设，推进人力资源和社会保障事业协调发展。

    ──坚持强化基础。以建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系为目标，大力加强人力资源和社会保障公共服务体系基础建设，健全基层公共服务工作体系、人员队伍和信息网络，加快实现规范化、标准化、信息化，提高公共服务可及性和水平，为广大人民群众提供优质高效的服务。

第三节  主要目标

    未来五年人力资源和社会保障事业发展的主要目标是：

    ──努力实现充分就业。就业规模持续扩大，就业结构进一步优化，就业局势保持稳定。五年城镇新增就业4500万人，转移农业劳动力4000万人，城镇登记失业率控制在5%以内。

    ──基本实现人人享有社会保险。社会保险覆盖范围进一步扩大，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现制度全覆盖，城镇职工和居民参加基本养老保险人数达到3.57亿人，农村居民参保人数达到4.5亿人。城乡基本医疗保险参保人数达到13.2亿人，其中，城镇职工基本医疗保险参保人数达到2.6亿人。失业保险参保人数达到1.6亿人。工伤保险参保人数达到2.1亿人。生育保险参保人数达到1.5亿人。社会保障水平稳步提高，企业退休人员基本养老金稳定增长，60岁以上农村居民和城镇非就业居民普遍享受政府提供的基础养老金待遇，并逐步提高待遇水平。职工医保、居民医保和新农合在政策范围内住院医疗费用支付比例分别达到75%、70%、70%。全国统一的社会保障卡发放数量达到8亿张，覆盖60%人口。

    ──造就宏大的高素质人才队伍。全国人才资源总量达到1.56亿人。其中，专业技术人才总量达到6800万人左右，高技能人才总量达到3400万人。高、中、初级专业技术人才比例为10︰38︰52，从事研究开发的科学家和工程师达到200万人年，每万劳动力中研发人员达到33人年。

    ──人事制度改革不断深化。公务员法配套法规体系和管理机制更加健全，科学分类制度基本形成，公务员队伍整体素质和能力全面提升。建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力并符合各类事业单位特点的人事管理制度。军队转业干部得到妥善安置，军转安置工作机制进一步健全，军转安置政策制度逐步完善。

    ──加快形成合理有序的工资收入分配格局。符合机关、事业单位和企业不同特点的工资收入分配制度进一步完善，企业工资正常增长机制和支付保障机制逐步健全，机关、事业单位工资水平决定和调整机制不断完善。职工工资水平合理较快增长，遏制并逐步缩小不合理的工资差距。最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。

    ──劳动关系更加和谐稳定。各类企业全面实施劳动合同制度，集体协商和集体合同制度普遍建立，企业劳动合同签订率达到90%，集体合同签订率达到80%。中国特色的协调劳动关系三方机制进一步完善。劳动标准体系更加健全。劳动人事争议处理机制更加完善，基层劳动争议调解组织和仲裁院实体化基本建设取得明显进展，劳动人事争议案件得到及时有效处理，劳动人事争议仲裁结案率达到90%。劳动保障监察执法体系更加完善，以网格化、网络化管理为基础的预防预警机制基本建立，劳动者权益得到有效维护。

    ──公共服务能力明显提升。人力资源和社会保障基本公共服务机构比较健全、设施设备更加完善、信息网络互联互通、服务流程科学规范、服务队伍素质优良、服务水平显著提高，为广大人民群众提供规范、便捷、高效的公共服务。

第二章  实施就业优先战略  努力实现充分就业

    坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业。

第一节 实施更加积极的就业政策

    实行更加有利于促进就业的产业、贸易、财政、税收、金融等政策，完善促进就业的综合政策体系。建立健全政府投资和重大项目建设带动就业机制，在推进战略性新兴产业发展中开拓就业新领域，在经济结构调整中拓展就业空间，形成经济发展与扩大就业良性互动的长效机制。大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，千方百计扩大就业和创业规模。鼓励发展家庭服务业，充分发挥家庭服务业对促进就业的作用，推动一批中小型家庭服务企业做专做精，树立一批知名家庭服务品牌。完善税费减免、岗位补贴、培训补贴、社会保险补贴、技能鉴定补贴等政策，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业吸纳重点群体人员就业。实施鼓励劳动者多渠道、多形式灵活就业的扶持政策。

第二节 促进创业带动就业

    完善和落实小额担保贷款、财政贴息、税费减免、场地安排等鼓励自主创业政策，优化创业政策环境。进一步健全创业培训体系，加强创业培训，不断提高劳动者创业能力。健全创业服务体系，为创业者提供项目信息、政策咨询、开业指导、融资服务、人力资源服务和跟踪扶持。充分利用现有资源，建设一批示范性创业孵化基地和创业园区，推进创业型城市建设。弘扬创业精神，树立一批创业典型，营造良好的创业舆论环境。

第三节 促进重点群体就业

    积极促进青年就业，将高校毕业生就业放在就业工作的首位，加强对高校毕业生就业服务和政策扶持，破除影响毕业生流动就业的制度性障碍，畅通大学生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业及自主创业的渠道。继续组织实施高校毕业生“三支一扶”计划。支持高校毕业生参加就业见习和职业培训，加大对就业困难高校毕业生的援助力度。多渠道促进农业劳动力转移就业，促进农民工融入城市。加强就业信息引导，搭建劳务信息对接平台，加强企业用工指导和职业培训，努力缓解就业结构性矛盾，促进农业劳动力平稳有序外出务工。完善就业援助政策，多渠道开发公益性岗位，形成及时有效帮助城镇就业困难人员和零就业家庭就业的长效机制。全面推进充分就业社区建设，为部分地区率先实现充分就业奠定基础。进一步加强妇女、少数民族、退役士兵、残疾人等群体就业工作，消除就业歧视，营造公平就业的社会环境。

第四节 构建就业和失业调控机制

    完善就业失业登记管理办法，形成全国统一的就业失业管理制度。建立覆盖全国的就业信息监测制度，实现各类劳动者就业状况、享受政策和接受服务信息的全国共享。建立失业统计报告制度，完善城镇调查失业率统计。健全失业监测预警制度，开展就业需求预测。加强危机情况下失业风险的预防和有效调控，鼓励企业切实履行稳定就业的社会责任，缩短失业周期。完善就业与社会保障联动机制，增强就业的稳定性，提高就业质量。

第五节 大力加强职业培训

    健全面向全体劳动者的职业培训制度，建立覆盖对象广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作新机制。加强职业技能培训能力建设，统筹利用各类职业培训资源，建立以职业院校、企业和各类职业培训机构为载体的职业培训体系。落实职业培训和职业技能鉴定补贴政策，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，加快构建劳动者终身职业培训体系。面向城乡各类有就业要求和培训愿望的劳动者开展多种形式的就业技能培训，使他们达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，着力提高培训后的就业率。进一步健全企业职工培训制度，鼓励企业通过多种形式开展在岗职工技能提升培训。鼓励有创业要求和培训愿望、具备一定创业条件的城乡各类劳动者，以及处于创业初期的创业者参加创业培训，提高受培训者的创业能力。“十二五”期间，力争使新进入人力资源市场的劳动者都有机会接受相应的职业培训，使企业技能岗位的职工得到至少一次技能提升培训，使每个有培训愿望的创业者都参加一次创业培训。

第六节 健全统一规范灵活的人力资源市场

    充分发挥市场机制在促进就业和配置人力资源中的基础性作用。完成劳动力市场与人才市场的统一和改革，健全人力资源市场运行机制和监管体系。整合人力资源市场管理职能，统一市场管理法规和政策制度，消除人力资源市场城乡分割、身份分割和地区分割。整合公共职业介绍和人才交流服务机构，完善覆盖城乡的公共就业和人才服务体系。全面推进就业服务的制度化、专业化、标准化和信息化，健全城乡均等的公共就业和人才服务制度，全面落实对劳动者的免费公共就业和人才服务、对困难人员的就业援助和对特定群体的专项服务。加强公共就业和人才服务信息网络建设，加强人力资源供求信息采集和发布，促进信息资源共享。

第七节  发展人力资源服务业

    加快建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，实现基本公共服务充分保障、市场经营性服务产业逐步壮大、高端服务业务快速发展、人力资源开发配置和服务就业能力明显提升。以产业引导、政策扶持和环境营造为重点，规范发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务，构建多层次、多元化的人力资源服务机构集群。实施人力资源服务品牌推进战略，打造一批知名的人力资源服务品牌。推动人力资源服务产业园区发展，完善人力资源服务链，形成集聚效应。推进人力资源服务创新，提升服务供给能力和水平。加快政府所属人力资源服务机构体制改革，积极稳妥地推进公共服务与经营性服务分离。鼓励人力资源服务机构走出国门，为我国企业开拓国际市场提供人力资源服务。

第三章 健全社会保障体系  基本实现人人享有社会保障

    坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平，为全面建设小康社会构建水平适度、持续稳定的社会保障网。

第一节　完善社会保险制度

    新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全面实施，实现制度全覆盖。完善城镇职工养老保险制度，进一步做实基本养老保险个人账户。推动机关事业单位养老保险制度改革。完善基本医疗保险制度。强化失业保险制度保障生活、预防失业、促进就业功能。建立健全工伤预防、经济补偿、职业康复相结合的工伤保险制度体系。完善生育保险制度。制定优惠鼓励政策，发展企业年金、职业年金和补充医疗保险。鼓励商业保险公司等社会机构提供与社会保险相衔接的产品和服务。

第二节　扩大社会保险覆盖范围

    继续扩大各项社会保险覆盖范围，将符合条件的各类群体纳入相应的社会保险制度，重点做好城乡居民、农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。完善和落实被征地农民的社会保障政策。制定激励政策，引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保。继续解决体制转轨的历史遗留问题，将各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保障体系，将未参保集体企业退休人员纳入基本养老保险制度，将企业“老工伤人员”全部纳入工伤保险统筹管理。积极推进城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。

第三节　稳步提高社会保险待遇水平

    根据经济社会发展情况和各方面承受能力，统筹提高各项社会保险待遇水平。继续提高企业退休人员基本养老金水平，建立基本养老金正常调整机制。普遍开展居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。逐步提高基本医疗保险最高支付限额和住院费用支付比例，均衡职工医保、居民医保、新农合的待遇水平。扩大失业保险基金支付范围，健全失业保险金正常调整机制。推进以职业康复为重点的工伤康复工作，提高工伤职工重返就业岗位的比例。

第四节　加快城乡社会保障统筹

    制定和完善城乡社会保险制度衔接办法，统筹城乡居民社会养老保险和基本医疗保险政策，完善各项社会保险关系跨区域转移接续办法。探索建立统筹城乡的社会保障管理体制，逐步推进城乡居民养老、医疗保险统一经办管理。稳步提高各项社会保险统筹层次，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。新农保和城镇居民养老保险实现省级管理。全面实现医疗、失业、工伤、生育保险地市级统筹，逐步建立省级调剂金制度，积极推进省级统筹。

第五节　强化社会保险基金监督管理

    建立健全社会保险基金预决算制度，健全行政监督与社会监督相结合的监管体系，提升社会保险基金监管技术和能力。完善社会保险反欺诈制度，建立医疗费用全国异地协查机制，实现对社会保险基金征收、管理、支付和运营全程监管，加大社会保险基金非现场监督力度，确保基金安全。积极稳妥开展养老保险基金投资运营，实现保值增值。

第六节　提升社会保险管理服务

    加强社会保险经办机构能力建设，推进社会保险经办服务规范化、信息化、专业化建设，健全管理体制，整合经办资源，科学核定人员编制，加强经办机构服务设施建设，规范服务流程，提升管理手段。全面推进基本医疗费用即时结算，加快实现异地就医结算。全面建立公民社会保险登记制度，发放社会保障卡。健全社会保险社会化管理服务体系，将80%的企业离退休人员纳入社区管理。

第四章 实施人才强国战略  建设高素质人才队伍

    贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，大力实施人才强国战略，坚持服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发的指导方针，以高层次和高技能人才为重点，统筹推进各类人才队伍建设。

第一节  加强公务员队伍建设

    大力加强公务员队伍建设，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。坚持“凡进必考”，加大竞争性选拔公务员工作力度，进一步优化公务员队伍来源结构，构建来自基层和生产一线的干部培养选拔链。以推动科学发展、促进社会和谐、服务人民满意为主题，深入开展带头创先争优、争做人民满意的公务员活动。加强公务员职业道德建设，以忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁为主要内容，树立公务员队伍的良好形象。实施《2011-2015年行政机关公务员培训纲要》，实施大规模培训公务员计划，提升公务员队伍能力素质，加快建立更加开放、更具活力、更有实效的中国特色公务员培训体系。研究加强基层公务员队伍建设的有效措施，不断拓宽队伍来源，拓展职业发展空间，强化基层公务员宗旨意识，转变作风，提升执行力。

第二节  加强专业技术人才队伍建设

    实施专业技术人才队伍建设中长期规划。扩大以高层次人才为重点的专业技术人才队伍规模，突出培养造就创新型科技人才，重视培养领军人才和复合型人才，大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才，提高专业技术人才创新创业能力。完善政府特殊津贴制度和有突出贡献中青年专家选拔制度，进一步实施并完善新世纪百千万人才工程，制定不同层次、不同类别、不同地区人才培养计划，构建国家高级专家培养选拔体系。加快推进职称制度改革，统筹推进专业技术职称和职业资格制度改革，健全职称制度框架体系。规范专业技术人员职业资格准入，建立健全专业技术人员职业水平评价制度，完善专业技术职务任职评价制度。完善吸引留学人员回国工作政策体系，加快留学人员回国服务体系建设，配合有关部门实施海外高层次人才引进计划，实施中国留学人员回国创业启动支持计划和海外赤子为国服务行动计划。加大留学人员科技活动项目择优资助和高层次留学人才回国资助力度，继续推进回国（来华）定居专家工作，加强留学人员创业园建设。推进博士后分级管理体制改革，稳步扩大博士后科研流动站和工作站规模，发挥博士后制度在高校院所科研团队建设和企业技术创新中的作用，加大多元投入，提高培养质量。实施专业技术人才知识更新工程，开展大规模的专业技术人才继续教育。加强专业技术人员继续教育制度建设，构建分层分类的专业技术人员继续教育体系。实施万名专家服务基层行动计划，建设人事考试基地、专家服务基地和继续教育基地，加强基层专业技术人才队伍建设。

第三节 加强技能人才队伍建设

    坚持提升能力、以用为本、高端引领、整体推动，充分发挥政府指导调控作用和市场在高技能人才资源开发和配置中的基础性作用，健全面向全体劳动者的职业培训制度。以实施国家高技能人才振兴计划为龙头，国家重点支持急需紧缺行业（领域）高级技师培训，加强高技能人才培训基地和技能大师工作室建设，培养造就一批高技能领军人才，引领和带动高技能人才队伍建设和发展。以提升职业素质和职业技能为核心，进一步完善以培养、评价、使用、激励为重点的高技能人才工作体系。逐步完善以企业为主体、职业院校为基础，学校教育与企业培养紧密联系、政府推动与社会支持相结合的高技能人才培养体系，形成有利于高技能人才成长和发挥作用的制度环境和社会氛围，推动技能劳动者队伍的发展壮大和整体素质的提高。修订中华人民共和国职业分类大典。加强高技能人才师资培养。探索制定高技能人才与工程技术人才职业发展贯通办法。逐步完善社会化职业技能鉴定、企业高技能人才评价、院校职业资格认证和专项职业能力考核办法，进一步提高高技能人才经济待遇和社会地位。广泛开展职业技能竞赛和岗位练兵活动。完善国家高技能人才评选表彰制度。

第四节 创新人才工作体制机制

    坚持党管人才原则，充分发挥政府人力资源管理部门作用，建立健全政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的体制机制，不断完善人才管理运行机制，进一步规范人才评价、流动等环节中的行政审批事项。以国家发展需要和社会需求为导向，以提高思想道德素质和创新能力为核心，完善终身教育体系和人才培养机制。建立以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为导向，科学化、社会化的人才评价发现机制。改革人才选拔使用方式，科学合理使用人才，形成有利于各类人才脱颖而出、充分施展才能的选人用人机制。完善人才流动配置机制，畅通人才流动渠道。健全人力资源市场服务功能，加强人才服务体系建设，提升人才服务能力和水平。实施促进人才发展的公共服务政策，创新政府提供人才公共服务的方式，大力开发公共服务新产品。围绕国家区域和产业发展战略，推进区域人才合作，加强产业人才配置。完善与工作业绩紧密联系、充分体现人才价值、有利于激发人才活力的激励机制，保障人才合法权益。加快建立国家荣誉制度。实施更加开放的人才国际化政策，健全人才吸引机制，开发利用国内外人才市场和资源。完善农村实用人才评价表彰制度，营造有利于农村实用人才成长和发挥作用的良好环境。建立农村实用人才定期调查制度。

第五章 深化人事制度改革  形成充满生机活力的用人机制

    贯彻落实《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，创新和完善选拔任用机制，健全考核评价制度，促进形